مفهوم مصلحت و جايگاه آن در نظام قانونگذارى جمهورى اسلامى ايران(1)

چكيده:
 

اختلاف نظر ميان شوراى نگهبان و مجلس شوراى اسلامى در خصوص مصوبات اين مجلس، درپاره‏اى موارد منجر به اصرار هر يك از دو نهاد تقنينى و كنترل كننده مذكور، بر راى و نظر خود شده است. تكرار اين وضعيت در شرايطى كه قانون اساسى در اين زمينه ساكت‏بود، راه حلى را مى‏طلبيد. بنابراين، به دستور حضرت امام‏قدس‏سره مجمع تشخيص مصلحت نظام تشكيل شد.
جايگاه قانونى و عملكرد اين نهاد جديد - كه در اصلاحات قانون‏اساسى در سال 1368 وارد قانون اساسى شد - پس از بيان مفهوم مصلحت و ماهيت فقهى و حقوقى آن در اين نوشتار بررسى شده است. در اين بررسى نقش مصلحت در احكام ثانوى و نيز در تعارض احكام شرع به عنوان پايه درك جايگاه حقوقى مجمع مطمح نظر بوده، و از سوى ديگر به ضرورت داشتن يا ضرورت نداشتن اين نهاد، و راههاى قانونى و عملى كاهش، يا جلوگيرى از اختلاف ميان دو نهاد تقنينى و كنترلى توجه شده است.

طرح موضوع و كليات
 

براساس قانون اساسى، مرجع قانونگذارى در نظام جمهورى اسلامى ايران، مجلس شوراى اسلامى است. همچنين، قوانين مصوب مى‏بايد در چارچوب شرع مقدس اسلام و قانون اساسى باشد. نهاد شوراى نگهبان، تضمين اين شرايط است كه با اعلام مغايرت يا عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراى اسلامى با قوانين شرع و قانون اساسى، به آنها اعتبار مى‏بخشد.به‏طور كلى، مجلس بدون شوراى نگهبان اعتبار ندارد.
برخى از قوانينى كه به وسيله شوراى نگهبان رد مى‏شوند، ضرورت و اهميت‏خاصى دارند; به‏طورى كه مجلس نمى‏تواند براحتى رد آنها را بپذيرد، زيرا سكوت مجلس در اين موارد به معناى مسكوت ماندن آن قوانين و در نهايت‏بى‏نصيب ماندن جامعه از اهداف و منافع آنها خواهد بود.
از آنجا كه تنها مرجع ايجاد قوانين مجلس است و نقش شوراى نگهبان نيز - به اصطلاح فقهى - براى «اعتبار ما وقع است نه ايجاد مالم يقع‏»، لذا رد پاره‏اى از قوانين به وسيله شوراى نگهبان، موجب بروز رويه‏اى شد كه مجلس بر مصوبه خودش اصرار مى‏كرده و اين اصرار گاهى موجب جرح و تعديل قوانين و تامين نظرات شوراى نگهبان مى‏شد، و گاه نيز سالها در جريان رد و اصرار دو شورا بلاتكليف و سرگردان مى‏ماند.
در قانون اساسى نيز احتمال اختلاف ميان مجلس و شوراى نگهبان پيش بينى نشده بود. در نتيجه، مجلس براى حل مشكل و خروج از بن‏بست، به رهبر انقلاب اسلامى، حضرت امام (ره)، متوسل شد.
همه اينها دست‏به دست هم دادند تا نهاد جديدى به نام «مجمع تشخيص مصلحت نظام‏» به دستور حضرت امام (ره) شكل بگيرد. اين نهاد در اصلاحات قانون اساسى (سال 1368) به‏طور قانونى در اصل يكصد و دوازدهم جاى گرفت.
براى بررسى اين موضوع در اين طرح، ما با دو پديده روبرو هستيم; يكى مصحلت و ماهيت آن، و ديگرى «مجمع تشخيص مصلحت نظام‏» به عنوان سازمانى رسمى در نظام جمهورى اسلامى ايران كه مطابق با قانون اساسى، «تشخيص مصلحت‏» به عنوان مهمترين وظيفه آن برشمرد شده است.
مصلحت‏بحثى است كه ماهيت و صبغه حقوقى و فقهى دارد. سازمان تشخيص مصلحت در نظام جمهورى اسلامى ايران، ماهيتى سياسى دارد و به حقوق اساسى نيز برمى‏گردد. پژوهشهايى كه تاكنون در خصوص موضوع اين طرح صورت گرفته است، عمدتا به چند مقاله در نشريات و چندين كتاب برمى‏گردد كه از نظر شكل و محتوا مى‏توان آنها را به دو دسته تقسيم نمود:
اول، پژوهشهايى كه هدف مستقيم آنها به طرح و بررسى جايگاه سياسى مجمع در اركان نظام برمى‏گردد، و به ماهيت فقهى - حقوقى مصلحت توجهى ندارد.
دوم، شامل پژوهشهايى است كه به ماهيت فقهى - حقوقى پديده مصلحت مى‏پردازد، بدون اينكه به مجمع تشخيص مصلحت نظام و نقش و جايگاه سياسى آن در نظام، توجهى داشته باشد.
اين مقاله، درصدد است تا هر دو هدف پژوهشى فوق را در يك مجموعه منسجم و جامع دنبال كند. ضمن اينكه، هيچ يك از تحقيقات پژوهشى گذشته در حد يك طرح جامع و كامل به اين موضوع نپرداختند; يعنى در حد تحقيقى كه بخواهد ماهيت علمى و نظرى مصلحت را در ارتباط باكاركرد عملى - سياسى يك نهاد بررسى كند.
ضرورت ديگرى كه اين تحقيق را اجتناب‏ناپذير مى‏كند، اين است كه على‏رغم قانونمند شدن مجمع در اصلاحات قانون سال 1368 تا همين اواخر، حركت قابل توجهى در جهت‏سازماندهى و تشكيلات مجمع صورت نگرفت. مقام معظم رهبرى اواخر سال 1375، آقاى هاشمى رفسنجانى را به سمت رياست اين مجمع برگزيدند. بدين ترتيب، موقعيت‏خاص و قابل توجهى از مجمع در اذهان عمومى، محافل علمى و مجامع سياسى داخلى و خارجى شكل گرفت. از نظر تاريخى، در اين تحقيق پس از تبيين شرايط سياسى و عوامل تاريخى مؤثر در شكل‏گيرى مجمع، اين سؤال مطرح مى‏شود كه آيا شكل‏گيرى مجمع، يك ضرورت قانونى و سياسى حتمى و اجتناب‏ناپذير بوده است آيا نقشها و كاركردهاى مورد انتظار مجمع، از طريق نهادها و مراجع جارى قانونى ديگر قابل تامين و تحصيل نبود؟
البته، بايد اين نهادنو پا در حوزه نظام قانونگذارى و نهادهايى همچون: مجلس وشوراى نگهبان، مطالعه و بررسى شود. بنابراين، بايد پرسيد كه روابط متقابل مجلس، شوراى نگهبان و مجمع چگونه است؟ آيا مجمع در طول آنهاست، يا در عرض اين نهادها فعاليت مى‏كند؟
پاسخ دقيق همه اين سؤالها، مستلزم اين است كه ماهيت وحقيقت علمى - نظرى پديده مصلحت در فقه وحقوق تبيين شود، زيرا قانون اساسى مهمترين وظيفه آن را تشخيص مصلحت‏برشمرده است. پس، بايد پرسيد كه آيا مصلحت، قانون است‏يا منبع قانون؟ يا اينكه اصلا موضوعات قوانين است كه مى‏بايد تشخيص داده شوند؟
اگر مصلحت، قانون باشد، آيا مجمع مى‏تواند يك مرجع قانونگذارى باشد؟ اگر قانون نباشد، توالى فاسد آن چيست؟ در ضرورت يا عدم ضرورت مجمع، بايد گفت كه قانون اساسى در ابتداى امر، مسئله اختلاف احتمالى ميان مجلس و شوراى نگهبان را پيش‏بينى نكرده بود. همچنانكه پيش از اين يادآورى شد، سكوت مجلس دربرابر همه مصوبات مردود، مطلوب و پسنديده نمى‏باشد، زيرا تنها مرجع ايجاد قوانين مجلس است. از اين‏رو، به محض رد آنها از سوى شوراى نگهبان، نبايد اهداف و اغراض اصلى طرح آن قانون فراموش شوند. سكوت مجلس به منزله فراموشى آنهاست. در نتيجه، تنها راه‏حل ممكن در اصرار و پافشارى مجلس نهفته است. از آنجا كه قانون اساسى به اين مهم نيز نپرداخته بود، لذا به دنبال موضوعيت و عينيت قضيه، مقام رهبرى اولين مرجعى بود كه بدان رجوع شد.
مخالفت‏با احكام اوليه شرع، دليل شوراى نگهبان در رد اولين قانون مورد اختلاف (طرح قانونى اراضى شهرى) بود. در حالى كه، مجلس با علم و آگاهى و درمقام احكام ثانويه، آن را تصويب كرده بود و انتظار داشت كه شوراى نگهبان نيز بدين نكته توجه كند.
به دنبال رد آن از طرف شوراى نگهبان، مجلس احتمالا چنين استنباط كرد كه شوراى نگهبان، تصويب احكام ثانويه را در صلاحيت مجلس نمى‏داند. به همين دليل، مجلس طى نامه‏اى از مقام رهبرى خواست كه صلاحيت تصويب احكام ثانويه را به استناد نظارت ايشان بر قواى سه‏گانه، به مجلس شوراى اسلامى واگذار نمايد.
به دنبال آن، مجلس شوراى اسلامى براى جلب توجه شوراى نگهبان، در ماده اول همان قانون اعاده شده تصريح مى‏كند كه اين قانون بنابر ضرورت و استناد به احكام ثانويه و به‏طور موقت تصويب مى‏شود. ازاين به بعد، عنوان مصلحت‏بتدريج جانشين ضرورت شد.
رابطه مصلحت‏با احكام ثانويه چگونه است؟ آيا همه احكام ثانويه برمصلحت مبتنى‏اند؟ اگر صلاحيت تشخيص احكام ثانويه مبتنى برمصلحت از طرف مقام رهبرى به مجلس واگذار شده باشد، پس چرا مجددا نهادى به اسم مجمع تشخيص مصلحت نظام شكل گرفت؟ چگونه ممكن است فقهاى منصوب رهبرى در شوراى نگهبان با اين مصلحت‏سنجى مجلس مخالفت نمايند، و بعد همين مصالح رد شده به وسيله منصوبان ديگر رهبر در مجمع تاييد و تصويب شود؟
حضرت امام (ره) مايل بودند كه شوراى نگهبان با عنايت‏به اهميت مسئله مصلحت و تاييد مصوبات مجلس، مانع شكل‏گيرى يك نهاد جديد در اركان نظام بشود. اما اصرار شوراى نگهبان بر رد برخى از قوانين ديگر، عملا موجب شكل‏گيرى مجمع تشخيص مصلحت نظام شد. عدم اقناع شوراى نگهبان، ريشه در عوامل خاصى دارد كه به روش كار داخل آن شورا مطابق اصل نود وششم قانون اساسى برمى‏گردد. اين اصل، صلاحيت تاييد مصوبات مجلس از نظر انطباق با احكام شرع را فقط در شش مجتهد شوراى نگهبان منحصر كرده است. واقعيت اين است كه مجمع درباره اختلاف مجلس و شوراى نگهبان، همان نقش شوراى نگهبان را تكرار مى‏كند. اما اگر ماهيت مجمع را به عنوان سازمان مشاوره رهبرى تعريف كنيم، در اين صورت مى‏توان گفت كه تشخيص واقعى مصلحت در اختلاف ميان مجلس و شوراى نگهبان، در صلاحيت مقام رهبرى است و مجمع، مقام رهبرى را در اين مهم يارى مى‏دهد.
بااين تحليل، ديگر لزومى ندارد كه اساسا اختلاف ميان مجلس و شوراى نگهبان، در اصل مربوط به مجمع تشخيص مصلحت وارد بشود; زيرا اگر مرجع حل اختلاف را رهبرى بدانيم، در اين صورت موضوع فوق مى‏بايست در رديف وظايف و اختيارات رهبرى بيابد. همچنين، ذكر نشدن آن در رديف وظايف و اختيارات رهبرى نيز مشكل خاصى را به وجود نمى‏آورد، زيرا اين صلاحيت از روح قانون اساسى با توجه به انتصاب فقهاى شوراى نگهبان از سوى ايشان و نيز نظارتشان بر همه قواى سه‏گانه و بى‏اعتبارى مجلس بدون شوراى نگهبان، قابل تحصيل است.

حسن و قبح ذاتى و هدفمندى شريعت
 

نظام و اصول اعتقادى شرع مقدس اسلام، در علم كلام مطالعه و بررسى مى‏شود. موضوع علم كلام، افعال خداوند است. وضع شريعت درمقام شارع‏الهى نيز يكى از همين شئون وافعال خداوند محسوب مى‏شود. از همان سالهاى اوليه، به تدوين و تكميل علم كلام توجه شد. در اين بحث، سؤال اصلى اين است كه هدف از وضع قوانين - كه جلوه‏اى از طرف ذات مقدس پروردگار است - چيست؟
گروهى مشهور به اشاعره، منكر هدفمندى افعال خداوند دروضع شريعت‏شدند و آن را دون شان و ذات او دانستند. مطابق اعتقاد اينان، احكام شرع تابع مصالح و مفاسد نيستند. از اين‏رو، ممكن است‏شارع مقدس به چيزى امر كند كه در آن مفسده باشد يا از چيزى نهى نمايد كه در آن مصلحت‏باشد. مهم اين است كه شارع برآنها امر و نهى كرده است. پس به ناچار بايد همه آنها را حمل برمصلحت كنيم. به عبارت ديگر، ما حق نداريم بگوييم كه خداوند عادل است تا امر ونهى او نيز مبتنى برعدل باشد; زيرا: «الحسن ما امر به الشارع و القبيح ما نهى عنه‏». اين كار، تقييد افعال خداوند است. با تقييد افعال خداوند به عدل يا حسن و قبح، لازم مى‏آيد كه شارع حكيم در تشريع خودش محدود و مقيد باشد و اين تحديد و تقييد، هرگز در شان او نيست (مدكور، بى‏تا، ج‏1، ص‏168). بنابراين، امرى كه در آن مفسده وجود دارد، پس از اينكه متعلق امر شارع قرار مى‏گيرد، آن امر ذومفسده به ذو مصلحه تبديل مى‏شود. همچنين، نهى شارع ازيك امر ذومصلحه، مى‏تواند ذومفسده بسازد(بجنوردى، بى‏تا، صص‏52-50) در مقابل اينان، «عدليه‏» معتقدند كه برخى افعال قطع نظر از اينكه مورد اراده تكوينى يا تشريعى شارع قرار بگيرند، در ذات خود با افعال ديگر تفاوت دارند. يعنى، برخى از افعال در ذات خود عدل است. طبعا، شارع مقدس نيزكارهاى خودش را با معيار عدل برمى‏گزيند. از اينجا،بحث‏حسن وقبح ذاتى افعال و اشيا مطرح مى‏شود.
چيزى كه ما را به حسن و قبح ذاتى اين افعال و امور رهنمون مى‏كند، صرفا عقل است. به همين دليل، از حسن و قبح ذاتى به حسن و قبح عقلى نيز تعبير شده است، و امور پيشگفته را «مستقلات‏» - از اين حيث كه درك وشناخت آنها به تنهايى از طريق عقل ممكن است - نيز مى‏نامند نتيجه بسيار مهم نظريه حسن وقبح ذاتى، اعتقاد به هدفمندى احكام شرع است. يعنى، احكام شرع به طور جزاف و بيهوده جعل نشده‏اند. هدف كلى همه احكام شرع نيز جلب منافع بندگان و دفع مفاسد از آنهاست. از هدفدارى احكام شرع، حكمت و علل احكام نيز تعبير مى‏شود. منظور از حكمت، همان انگيزه و غايت‏شارع از جعل و تشريع احكام مى‏باشد; يعنى جلب منافع بندگان و دفع مفاسد از آنها، كه مرادف مصلحت مى‏باشد(ريسونى،1376، ص‏31):
«در اين حال، مقصود از حكمت، مقصود اصلى از تشريع حكم است كه غالبا با صفت ظاهر و معينى كه علت ناميده شده، مرتبط است و دست‏يافتن به آن براى مردم به هنگام تعريف احكام شرع آسان است. و همين حكمت، علت‏حقيقى ترخيص شارع است. ليكن شارع نمى‏گويد، هر جا دچار سختى شديد، مشمول ترخيص مى‏شويد، بلكه براى تحقق مشقت، نشانه‏ها و عوامل خاصى مى‏گذارد و آنها را معين مى‏كند، كه اصوليان آنها را «اوصاف ظاهر منضبطه‏» يا علتها مى‏نامند، و با بودن اين علتها ترخيص صورت مى‏گيرد; مانند: سفر، بيمارى، ناتوانى، اضطرار و اكراه.»
پس، به طور كلى واجمالى بايد پذيرفت كه كليه احكام شرع، مبتنى برحكمت و مصلحت هستند; اگر چه به‏طور دقيق و معين به آنها علم و آگاهى نداشته باشيم، زيرا ممكن است مصالح متعدد و بسيار وعلم دقيق آنها نزد خود شارع باشد.
منبع: www.lawnet.ir